Неисполнительный лист

Почему не работают генеральные планы российских городов?

«Стройгазета» уже писала о том, что в конце минувше­го года президент Владимир Путин поручил правитель­ству подготовить предложения по переходу в крупных городах от генеральных планов к документам, опреде­ляющим стратегические направления градостроитель­ного развития. Тема «отмены генпланов» активно об­суждается в профессиональном сообществе. Сегодня об изменениях государственной политики в отношении генеральных планов городов в интервью «СГ» рас­суждает руководитель омского Института территори­ального планирования «Град» Анна БЕРЕГОВСКИХ.

«СГ»: Анна Николаевна, действительно ли генераль­ные планы городов хотят отменить?

Анна Береговских: Нет, конечно, завтра генеральные планы никто не отменит. Переходный период может продлиться три-пять лет. И генпланы, которые есть в городах, останутся, просто должна появиться стратеги­ческая надстройка — та часть, которой не хватает со­временной документации. Сегодня основным докумен­том территориального планирования для городов явля­ется генеральный план, но он не работает в полной мере. Есть серьезные опасения, что цели социально-экономического развития страны, поставленные в «майском» указе президента и принятых националь­ных проектах, в условиях действующего законодатель­ства могут быть не достигнуты. Поэтому и поставлена задача комплексного реформирования системы управ­ления развитием территорий, в том числе на стратеги­ческом и тактическом уровнях. Посмотрите на генплан Омска. Федеральные земли Минобороны. Стыдно ехать мимо — мы видим развалины, недострои! На берегу Оми уже пятнадцать лет стоит брошенный каркас — что это? И никого не волнует эта наиценнейшая город­ская территория, здесь бы набережную сделать, да что угодно — земля золотая, к которой можно без проблем подвести всю необходимую инфраструктуру. А сколько производственных территорий в Омске не использует­ся по назначению? Что-то около 1500 гектаров… И все эти территории находятся в границах селитебной части города. А новое жилье в генплане — на выселках.

Это как раз и свидетельствует о том, что генеральный план не решает вопросов развития города. Я не случай­но затронула тему федеральных земель — здесь даже генплан обвинить нельзя. У него есть особенность в действующем законодательстве, о которой сегодня все говорят. Генплан не относится к стратегическим доку­ментам! У нас принят ФЗ-172 «О стратегическом пла­нировании в РФ», и там есть стратегия социально-эко­номического развития города, а генплана там нет.

«СГ»: Тогда зачем вообще нужен генплан?

А.Б.: Он определяет инфраструктурное развитие на местном уровне. И все. Это функциональные зоны и объекты местного значения: детские сады, школы для города, спортивные комплексы, улицы и дороги мест­ного значения, водопровод, теплотрассы. А вот боль­ницы и объекты здравоохранения — это уже регио­нальный уровень планирования. То есть, генплан не может определить, быть или не быть новой больнице. Вышестоящим уровнем здесь является схема террито­риального планирования Омской области. А еще лю­дей сейчас волнует, быть или не быть аэропорту в цен­тре города. Но это уже федеральный уровень! Никако­го отношения генеральный план не имеет к принятию этого решения. Принять даже самое правильное реше­ние, но не относящееся к полномочиям муниципали­тета, в генплане нельзя. Это нормативный правовой акт местного самоуправления, и в его утверждаемой части не может быть больше, чем положено.

«СГ»: Поручение президента поможет решить про­блему?

А.Б.: У нас есть не только поручение президента. На протяжении двух последних лет разрабатываются предложения по совершенствованию градостроитель­ной деятельности в целом. Мы считаем, что простран­ственное планирование должно быть двухуровневым. Первый уровень — стратегический, то есть стратегия социально-экономического развития должна включать в себя пространственный блок. И именно стратегия должна взять на себя ответственность за выработку об­щего мнения, согласованного в схеме «власть-биз­нес-население». Стратегия должна определить приори­теты по всем направлениям и целевые показатели — к чему мы стремимся. Она должна определить ценности: что хочет город, и куда он хочет двигаться. А потом уже мы ищем механизмы реализации стратегии. Напри­мер, город решил, что нам нужен аэропорт. Значит, го­товим обоснование, считаем, доказываем, почему это нужно городу, региону и стране — и тогда вперед, в со­ответствующее федеральное министерство. Так по всем вопросам, требующим государственного реше­ния. На основе стратегии ищем механизмы, добиваем­ся согласия в регионе, в федерации. Тогда в генплане могут быть решены вопросы комплексного развития. Иначе пока никак. Это путь медленный, трудоемкий… Поэтому президент и дал поручение проработать во­прос перехода от генплана к стратегии. Я бы иначе этот вопрос ставила: нужно продумать, как от стратегии к генплану перейти.

«СГ»: Нам придется разрабатывать эти новые доку­менты?

А.Б.: Стратегия для города Омска была принята в дека­бре 2018 года. Областная стратегия также есть. Другой вопрос, что в них нет пространственной составляющей, но их можно дорабатывать. Например, в Екатеринбур­ге в прошлом году в стратегию социально-экономиче­ского развития города был добавлен специальный раз­дел, посвященный пространственному развитию. Мы считаем, что сейчас необходимо разрабатывать одно­временно пакет документов в виде комплексного про­екта с минимальным составом: стратегия простран­ственного развития города, новые нормативы градо­строительного проектирования, генеральный план и правила землепользования и застройки. Здесь же па­раллельно — социальная, экономическая и экологиче­ская аналитика, транспортно-функциональное модели­рование. Такой подход соответствует представлению профессионального сообщества о грядущем преобразо­вании территориального планирования, которое, наде­юсь, найдет отражение в докладе, который готовит се­годня Минэкономразвития. Первый уровень — страте­гический (стратегия социально-экономического разви­тия городов), а второй — это нынешний генплан. Мо­жет быть, он поменяет свое название и станет «Гене­ральным планом инфраструктурного развития города».

«СГ»: Не захотят ли переходным периодом восполь­зоваться лоббисты, заинтересованные в застройке тех или иных территорий, например, зеленых зон?

А.Б.: Генплан никто не отменяет. Кроме того, рядом должны лежать правила землепользования и застрой­ки. 80% города должно быть территорией стабильно­сти. На эти территории должны быть разработаны про­екты межевания, которые с недавнего времени имеют право установить красные линии и все необходимые градостроительные ограничения. На основе проектов межевания оформляются права собственности на зе­мельные участки. Это касается, в первую очередь, му­ниципальной собственности, которую необходимо за­крепить на территории общего пользования: улич­но-дорожную сеть, скверы, парки, набережные, бульва­ры, игровые и спортивные площадки. Тогда застройка этих нужных городу территорий станет просто невоз­можной, а реализация национального проекта «Жилье и комфортная среда» будет более эффективной.

Есть такая манера у архитекторов-градостроителей — все в генплане перекрасить до неузнаваемости. И я помню, как некоторые омские специалисты возмуща­лись, глядя на сделанный нашим институтом ма­стер-план Омска, — мол, ваше зонирование очень по­хоже на опорный план существующей застройки. Ко­нечно, оно и должно быть похожим! Чем больше ген­план похож на опорный план, тем качественнее в горо­де среда, это же факт! Так делают в европейских стра­нах, например, весь центр Парижа просто закреплен в документах. Там есть регламент на каждый земельный участок, и никакого изменения не может быть. Там и так все хорошо. А если даже не все хорошо, нужно быть реалистами, и предусматривать лишь те изменения, которые действительно возможно воплотить. Это опять к тому, что генеральный план необходимо не только рисовать, но и считать.

Цитата:

Генплан должен отвечать стратегическим целям, основываться на демографическом и инвестиционном прогнозах. Сколько людей будет жить в городе через десять, двадцать, тридцать лет? Что нужно сделать, чтобы в город приезжала талантливая молодежь и оставалась здесь жить?

Справочно:

Институт территориального планирования «Град» был создан в 2003 году. Главное направление его деятельности — градостроительное проектирование. В настоящее время ИТП «Град» разработано более двух тысяч проектов для государственных и муниципальных заказчиков более чем в сорока регионах России. Институтом выполнен ряд научно-исследовательских работ для Минэкономразвития РФ.