«Красная книга» для строителей

Владимир РЕСИН, заслуженный строитель России, депутат Госдумы РФ, председатель экспертного совета по строительству, промышленности строительных материалов и проблемам долевого строительства

Для меня, депутата Государственной Думы двух последних созывов, 17-е послание президента Федеральному Собранию является масштабным стратегическим документом, однако выделять в нем какие-то направления по степени важности считаю ненужным: в послании все взаимоувязано и равновесно. Для строительной отрасли необходимо лишь особо отметить, какую определяющую роль в решении поставленных посланием задач будет играть согласованная на всех уровнях государственной и муниципальной власти градостроительная политика, направленная на комплексное развитие территорий (КРТ), обеспечивающая желаемый результат и эффективность капитальных вложений, выделяемых для этих целей. Мало показать «красивые картинки», нужны глубокая проработка инвестиционных проектов, доказательная база их реализуемости с достижением конкретного результата, согласованность принимаемых решений.

Как председатель экспертного совета по строительству, промышленности строительных материалов и проблемам долевого строительства при комитете Госдумы РФ по транспорту и строительству, соглашусь с мнением коллег, что принятое во всем мире понятие комплексного и устойчивого развития, объявленное в 2004 году базовым принципом градостроительной политики в новом Градостроительном кодексе РФ (ГрК РФ), не получило своего применения. Гордиться здесь нечем.

Только основные базовые понятия в статье 1 ГрК РФ по представленной мне справке за последний созыв (2016-2020 годы) имели 47 изменений в соответствии с 15 законами, принятыми Госдумой. А из 130 рассмотренных законодательных инициатив по направлению градостроительной деятельности принято 38%, значительная часть (57 законопроектов) возвращена авторам и порядка 20 документов еще находятся в работе. Это доказательство того, что градостроительная политика и ее нормативно-правовая база находятся на стадии «незавершенки» и завершить эту работу — первостепенная задача на этот год.

Я настаиваю: именно в этом году для нового инвестиционного цикла и агрессивной стратегии инфраструктурного развития, объявленных правительством РФ и отмеченных в послании главы государства, требуется приведение градостроительного законодательства в соответствие с принципами «не навреди», «просто, прозрачно и понятно», «закон обратной силы не имеет». Чтобы этого достичь, предлагаю воспользоваться уже наработанным опытом в строительной отрасли, которая всегда имела и имеет высокий авторитет в мировом профессиональном сообществе. Для строителя важен закон, но это «красная книга» верхнего уровня. А для того, кто воплощает в жизнь и создает сам объект, документы обязательного исполнения — свод правил и рабочая документация.

Так, может, и Градкодекс должен стать документом «верхнего уровня» и не содержать массу технических определений и специальных норм, которые должны входить в документы, обеспечивающие исполнение законов, в соответствующие правовые акты правительства и уполномоченных структур?

Приведу в качестве примера малоэффективный институт «зонирования», которым насыщен нынешний ГрК РФ: это «функциональные зоны» в генеральных планах, это «территориальные зоны» в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ), это «зоны с особыми условиями использования территорий», которые должны быть определены и не противоречить «функциональным зонам», не мешать планируемому размещению объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения в документах территориального планирования с учетом разрешенного землепользования и установленной категории земельного ресурса. Сегодня законом о КРТ мы дополнили этот список «зоной комплексного развития территории». Думаю, такая формула зависимости и одновременной согласованности во всех видах градостроительных документов и документации не под силу никакому искусственному интеллекту.

Когда-то мы заменили в ГрК РФ конкретные определения «зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий» на формулировку «определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». Как говорил Виктор Черномырдин, хотели как лучше, а получилось как всегда! В итоге внедрили в градостроительном и смежных законодательствах целую цепочку слабосвязанных понятий, определений и норм, работающих независимо в трех уровнях системы государственного управления. На практике же это привело к той правовой неопределенности, из-за которой долго оформляется разрешительная документация, а потом могут останавливаться стройки или иметь «признаки самостроя» из-за изменившейся правовой базы.

2020 год с его геополитическими и вирусными катаклизмами обнажил все подобные несуразности и нестыковки. Пришло время, когда надо оглянуться назад, всем объединиться и искать возможности для принятия ответственных решений, а не причины и оправдания. Мы действительно в 2020 году предприняли важные ответственные шаги по законодательной реформе. Это более 100 новаций в законодательной сфере, касающейся регулирования градостроительной и инвестиционной деятельности, эффективного землепользования, системы закупочных процедур, перехода на инновационный путь цифровой трансформации экономического и промышленного базиса страны.

Регионам предоставлены большие полномочия, законом определены организационно-правовые процедуры и инструменты, благодаря которым они должны обновить сложившуюся застройку, сохранить историческую и природную ценность наших городов, справиться с проблемами аварийного жилья, не нарушая жилищные и иные права граждан. При этом эффективно использовать все возможные виды ресурсов и источники финансирования, обеспечив согласованное взаимодействие и единую градостроительную политику с местными администрациями.

Должна работать вертикаль взаимопомощи и ответственного исполнения принимаемых решений, чтобы завоевать доверие наших граждан, бизнеса и стать партнерами.

С этой целью хочу сделать «агрессивное» предложение, как бы сформулировать несколько вопросов для обсуждения на планируемом в июне заседании нашего экспертного совета.

Первое. Что случится непоправимого, если сократить количество вводимых на законодательном уровне понятий в статье 1 ГрК РФ и перенести их в соответствующие утверждаемые правовые акты, определяющие порядок применения установленных законом обязательных норм и требований, своды правил и иные документы по стандартизации? Например, ввести одно понятие документа территориального планирования, объединяющего в единую систему функциональное и территориальное зонирование. Возможно, сегодня таким документом должен быть Генеральный план, корректировка и выполнение которого через механизм КРТ в режиме разработки и утверждения документации по планировке территории делает всю систему градостроительного регулирования гибкой и надежной, управляемой и понятной для всех ее участников. Также нужен хороший свод правил по подготовке документов территориального планирования. И я предлагаю вернуть их государственную экспертизу на соответствие обязательным требованиям качества, целевым задачам, а также соблюдению установленного порядка подготовки и согласования. Уверен, что тогда определится важное предназначение и в полную силу заработает закон о стратегическом планировании, который был принят в 2014 году.

Второе. Как изменится правовая система регулирования в градостроительной сфере, как может быть реформирован ГрК РФ в закон «верхнего уровня», если оставить в нем те нормы регулирования и те базовые понятия, которые необходимы именно для соблюдения, гарантии выполнения основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, проведения единой равноправной для всех регионов и муниципальных образований государственной градполитики?

И третье. Какую роль сыграли, насколько актуальны и как используются в настоящее время введенные в 2011-2013 годах в Градкодекс понятия «программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа», «программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа», «программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа»?