Всевидящее око: на основе чего осуществляются строительный контроль и саморегулирование в строительстве

Наталья ЯРОВАЯ, генеральный директор Саморегулируемой организации Ассоциация «Строители Нижней Волги»:

В строительной отрасли существует два основных вида контроля. Первый — строительный контроль лица, осуществляющего строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (строительный контроль подрядчика). Второй — строительный контроль застройщика, технического заказчика (строительный контроль заказчика), который может выполняться не только своими силами, но и привлеченными.

Действующим законодательством определены основные параметры и требования к организации строительного контроля, и для каждого вида постановлением правительства РФ от 21.06.2010 №468 установлены различные перечни контрольных мероприятий, из сопоставления которых можно сделать вывод о том, что именно на заказчика (застройщика) возложено осуществление «итогового» строительного контроля, поскольку именно заказчик проверяет полноту и качество проведения работ подрядчика.

Эффективность строительного контроля, безусловно, зависит от профессионализма работников и организаций, осуществляющих этот контроль. Понятно, что эта процедура дополняет, но не снимает ответственность с заказчика и подрядчика в обеспечении качества.

На практике у заказчиков возникает много вопросов о достоверности контроля качества и надежности организаций, осуществляющих деятельность по стройконтролю. Проводя конкурсные отборы, заключая договоры на осуществление строительного контроля, заказчики хотят иметь уверенность в достоверности данных о профессионализме и надежности как организаций, так и нанятых специалистов.

Институт саморегулирования осуществляет должный контроль деятельности своих членов. Это и наличие необходимого количества специалистов, своевременно проходящих независимую оценку квалификации (НОК), и контроль исполнения договорных обязательств, обеспечение безопасности на объектах, а также проводимые семинары и конференции по проблемам строительства. Соответственно, нарушителей привлекают к ответственности вплоть до исключения из членов саморегулируемой организации (СРО).

В то же время остаются сомнения у ряда специалистов о необходимости членства организаций, осуществляющих строительный контроль.

Научно-консультативная комиссия (НКК) Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) проанализировала нормативные акты, материалы судебной практики, позиции федеральных органов исполнительной власти и пришла к выводу, что строительный контроль является важной составляющей строительного производства и подлежит контролю системой саморегулирования в случаях и порядке, аналогично предусмотренных при выполнении работ по договорам о строительстве, реконструкции, капремонте объектов капитального строительства.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса (ГрК) РФ работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, являющимися членами СРО.

Работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем включены в Перечень видов работ, утвержденный приказом Минрегиона России от 30.12.2009 №624. Указанный документ с 1 июля 2017 года не применяется для целей саморегулирования (письмо Минстроя России от 17.08.2018 №35217АГ/08), однако сам по себе является действующим, не противоречит ГрК РФ и по-прежнему определяет, какие виды работ считаются оказывающими влияние на безопасность объектов капитального строительства.

С точки зрения законодательства о градостроительной деятельности осуществление строительного контроля оказывает влияние на безопасность объектов капитального строительства так же, как и работы по строительству, реконструкции, капремонту, сносу, выполняемые по договорам строительного подряда, и в связи с этим на данные отношения по аналогии распространяются правила, которые установлены ГрК РФ в целях обеспечения безопасности строительства, в том числе устанавливающие обязанность быть членом СРО.

В свою очередь, антимонопольные органы указывают, что, поскольку контроль проводится при осуществлении строительства (реконструкции, капитального ремонта), договор, в соответствии с которым исполнитель принимает на себя обязательства выполнить функции строительного контроля, также относится к договору о строительстве и в случае его заключения должен выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами СРО.

Кроме того, на уровне Минстроя России была сформирована правовая позиция, согласно которой осуществление строительного контроля является одной из функций застройщика, технического заказчика, и с 1 июля 2017 года указанные функции могут осуществляться только членами СРО (п. 22 ст. 1, ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, письма Минстроя России от 03.06.2019 №1995-ТБ/02, от 12.02.2021 №5265-ТБ/02). При выполнении только функции строительного контроля такому лицу требуется членство в СРО, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ, лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда.

Согласно части 31 той же статьи, застройщик вправе осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства самостоятельно при условии, что он является членом СРО в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не предусмотрено статьей 52 ГрК РФ, либо с привлечением иных лиц по договору строительного подряда.

Исходя из сложившейся правоприменительной практики, застройщик, самостоятельно осуществляющий строительный контроль без передачи данной функции иному лицу, в частности, техническому заказчику, считается самостоятельно осуществляющим строительство по смыслу части 31 статьи 52 ГрК РФ, а потому должен быть членом саморегулируемой организации.

Особо хотелось бы отметить, что во исполнение постановления правительства №615, членство в СРО лица, осуществляющего строительный контроль, является обязательным вне зависимости от размера обязательств в случае, если такое лицо заключает договор с региональным оператором в соответствии с жилищным законодательством.

Еще один немаловажный вопрос в обращениях строительных организаций — определение необходимого уровня ответственности такого лица по обязательствам. Он определяется, исходя из размера обязательств по договору строительного подряда, контроль за выполнением работ по которому должен осуществляться в рамках строительного контроля.

В письмах Минстроя России от 04.09.2018 №37059-ТБ/02, от 12.02.2021 №5265-ТБ/02 сформулирована позиция, согласно которой исключение из общего правила об обязательности членства в СРО, предусмотренное частью 21 статьей 52 ГрК РФ, распространяется на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих строительный контроль за выполнением работ по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, размер обязательств по которым не превышает десяти миллионов рублей.

Таким образом, при решении вопроса об обязательности членства лица, осуществляющего строительный контроль, по мнению Минстроя России, необходимо исходить из размера обязательств по договорам строительного подряда.

В письме от 05.04.2018 №13789-ТБ/02 Минстрой России указал, что уровень ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выполняющих функции технического заказчика, определяется, исходя из размера обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации или по договорам строительного подряда, планируемым к заключению такими лицами от имени застройщика. Аналогичная позиция также выражалась в письме Минстроя России от 02.11.2016 №36341-ХМ/02.

Таким образом, определение уровня ответственности технического заказчика по обязательствам, по мнению Минстроя России, должно происходить, исходя из размера обязательств по договору подряда, планируемого к заключению от имени застройщика.

Лица, осуществляющие строительный контроль, несут гражданско-правовую ответственность перед заказчиком строительных работ за ненадлежащее качество оказанных услуг по строительному контролю.

Из анализа положений законодательства о градостроительной деятельности, положений гражданского законодательства следует, что лицо, осуществляющее строительный контроль, несет ответственность перед заказчиком за качество оказанных услуг по строительному контролю. Если в результате ненадлежащего выполнения услуг строительного контроля заказчику причинены убытки, они должны быть возмещены лицом, осуществляющим строительный контроль.

Если строительный контроль осуществляется на основании договора, заключенного с использованием конкурентных способов заключения договоров, то саморегулируемая организация наряду со своим членом несет субсидиарную ответственность по обязательствам, возникшим вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения своим членом обязательств.

Однако надо иметь в виду, что член СРО, согласно части 3 статьи 558 ГрК РФ, имеет право осуществлять строительный контроль по договору, заключенному с использованием конкурентных способов заключения договоров, при соблюдении в совокупности следующих условий:

1) наличие у саморегулируемой организации, членом которой является такое лицо, компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, сформированного в соответствии со статьями 554 и 5516 ГрК РФ;

2) если совокупный размер обязательств по указанным выше договорам не превышает предельный размер обязательств, исходя из которого таким лицом был внесен взнос в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств.